城郊“灰色地带”：卷烟市场监管难题与破局之道

近些年，在城镇化快速推进的大背景下，城郊结合部因其独特的区位特征和社会结构，成为卷烟市场监管的“灰色地带”。这里既有传统烟草消费的刚性需求，又面临着假烟走私、无证经营、未成年人购烟等一系列复杂问题。因此，如何加强城郊结合部卷烟市场的监管，既重要又必要，必须引起执法部门的高度重视。

一、城郊结合部烟草监管的“三不管”地带

（一）空间特征与监管盲区

行政管辖交叉：以安庆市迎江区与宜秀区交界的龙狮桥片区为例，存在典型的行政管辖交叉问题。该区域涉及新河路街道、龙狮桥乡、老峰镇3个街道（乡、镇）的边界重叠，导致基础设施建设不同步。例如，皖江大道东段（迎江段）已实现双向六车道，而宜秀段仍为双向四车道，形成了“断头路”现象。2024年市政记录显示，该片区因权属争议，导致3个社区服务中心的服务范围存在重叠，居民常需跨区办理社保业务。

人口结构交叉：根据安庆市公安局2024年数据，大观区与怀宁县交界的高花亭社区常住人口2.8万中，流动人口占比达65.3%，主要来自周边潜山、太湖县的务工群体。该区域呈现出“三低一高”特征：租房合同备案率低、义务教育阶段随迁子女学籍登记率低、社区卫生服务覆盖率低，但流动人口日均通勤量却非常高，形成了显著的“钟摆式”人口流动。

业态分布交叉：对经开区与望江县交界的菱北街道调研发现，1.2公里商业带存在明显的业态混合现象：持证商户89家（含15家物流站点），自发形成的早晚市摊点集群达37处，日均流动摊位超150个。市场监管数据显示，2024年该区域消费投诉中，无照摊贩食品卫生问题占比达48%，但同时该区域承担了周边8个行政村60%的农副产品供应。

（二）违法烟草交易的主要形态

假烟制售网络：2022年河南省郑州市破获的“6·12”案件中，制假窝点藏匿于城中村自建房，通过物流公司将假烟发往全国17个省市。

走私烟流通渠道：在中越边境的东兴市城郊结合部，存在“蚂蚁搬家”式走私现象，单次携带不超过5000支以规避刑罚。

未成年人购烟漏洞：在成都某郊区中学周边10家商店中，7家未查验身份证即向学生售烟，抽查违规率达七成以上。

（三）监管资源配置失衡

以江苏省为例，城区烟草稽查人员密度为每万人0.8人，而城郊结合部仅0.3人。在执法装备方面，城区配备的移动执法终端较齐全，而郊区不足一半。

二、监管困境的多维透视

（一）法律体系衔接不畅

行政许可矛盾：《烟草专卖法》规定零售点间距限制，但城郊结合部流动摊贩不受此约束。例如，长沙开福区某市场周边形成了“卷烟黑市”。

行刑衔接障碍：2021年上海青浦区查获案值83万元的假烟案，因证据链不完整未能移送司法机关，最终仅行政处罚了事。

新型烟草监管空白：电子烟、加热不燃烧制品在《烟草专卖法》中定位模糊，南京某高校周边出现了“奶茶杯”等非法电子烟销售现象。

（二）执法机制协同不足

部门协作碎片化：某地查获非法运输卷烟车辆时，烟草局、市场监管局、交警部门因管辖权争议延误了取证。

跨区域联动缺失：在京津冀交界处的三河市燕郊镇，违法分子利用行政区划差异实施“游击战”。

社会共治参与度低：问卷调查显示，城郊居民举报违法烟草交易的意愿仅为11.3%，远低于城区的34.7%。

（三）技术手段应用滞后

数据孤岛现象：烟草专卖系统与市场监管部门的数据未打通，郑州金水区曾出现已吊销执照的商户仍在订购卷烟的情况。

智能监控覆盖率低：深圳宝安区试点AI视频监控系统后，违法交易发现率提升一倍，但城郊结合部设备覆盖率不足二成。

溯源技术存在短板：现行卷烟32位条码易被篡改，某假烟团伙通过激光打码机仿造防伪标识，识别准确率不足60%。

三、国际经验与本土实践

（一）发达国家的治理启示

日本的分级管理制度：东京都规定便利店必须设置独立烟草柜台，城郊结合部商店需额外安装年龄识别系统。

欧盟的电子追踪系统：德国自2019年起实施烟草制品数字追踪（DTS），每包卷烟嵌入唯一加密芯片。

美国的社区联防机制：加州建立“烟草零售地图”，将学校周边500米划为禁售区，发动社区居民监督举报。

（二）国内创新实践案例

浙江“数字专管”模式：义乌市开发“烟草治理大脑”，整合市场监管、物流、支付等12个系统数据，假烟查处效率提升3倍。

云南边境“军民共治”：西双版纳州建立“烟草稽查 + 边防武警 + 村寨护边队”联防体系，2022年查获走私烟数量同比下降47%。

重庆“网格化监管”：将城郊结合部划分为357个网格，每个网格配备1名专管员 + 2名信息员，实现问题30分钟响应。

四、治理现代化的突破路径

（一）构建法治化监管体系

完善立法衔接：在《烟草专卖法实施条例》中增设城郊结合部专项条款，明确流动摊贩管理规则。

强化行刑衔接：建立涉烟案件证据固定标准，推广上海“烟草 - 公安联合办案中心”模式。

填补新型烟草漏洞：参照欧盟TPD指令，将电子烟纳入专卖管理范围。

（二）创新协同治理机制

建立跨部门指挥平台：借鉴杭州“城市大脑”经验，构建烟草监管数字驾驶舱，打通12个部门数据壁垒。

推行“吹哨人”制度：对提供重大违法线索的举报人给予最高20万元奖励，并完善隐私保护机制。

培育行业自治组织：指导成立城郊烟草零售协会，开展“诚信经营示范店”评选。

（三）强化技术赋能

建设智能感知网络：在重点区域部署5G智能摄像头，结合AI算法识别可疑交易行为。

升级溯源体系：推广区块链烟草溯源平台，郑州试点项目使产品溯源时间从3天缩短至2小时。

开发移动执法系统：为稽查人员配备AR眼镜，实现许可证信息实时核验、产品真伪即时鉴别。

（四）推进社会工程治理

开展“无烟社区”创建：将烟草治理纳入文明城市考核指标，武汉江夏区通过此举措使未成年人吸烟率下降26%。

创新宣传教育形式：制作方言版禁烟短视频，在城乡公交、集市大屏循环播放。

培育替代产业：在云南瑞丽等边境地区，引导边民参与合法跨境烟草贸易，减少走私诱因。

五、从运动式整治到系统治理构建长效机制

（一）动态风险评估机制

建立城郊结合部烟草风险指数，从人口密度、经济水平、执法力量等8个维度进行月度评估。深圳龙岗区据此实现重点区域预警准确率达89%。

（二）能力建设体系

开发烟草稽查人员“数字素养”培训课程，2023年江苏省通过虚拟现实(VR)模拟执法场景训练，使现场处置规范率提升至92%。

（三）多元考核评价

引入第三方机构评估监管效能，成都市委托高校团队设计的“烟草治理指数”已涵盖32项具体指标。

结语

城郊结合部的烟草监管困境，本质上是快速城镇化进程中治理能力与复杂社会形态的适配问题。通过构建法治化框架、进行数字化技术赋能、动员社会化力量，方能实现从“管得住”向“治得好”的跨越。这不仅是维护烟草市场秩序的需要，更是推进基层治理现代化的生动实践。未来需要持续关注新型城镇化带来的空间形态变化，在动态调整中完善监管体系的韧性与适应性，从严从重加大打假打私力度，从而更好地维护市场秩序，开创和谐烟草和法治烟草新局面。

本文数据主要来源：

世界卫生组织：全球吸烟率、控烟政策数据。

欧盟统计局：成员国烟草消费趋势。

国家烟草专卖局：中国烟草利税、专卖制度政策；海关总署：走私烟草案件统计数据。

郑州市“6.12假烟案”，深圳宝安区AI监控试点等案件。

《中国烟草学报》烟草行业技术趋势分析；《柳叶刀 - 公共卫生》全球控烟政策效果研究等学术论文。