推进电子烟监管法治化，探索建立市场监管体系

摘要：文章从现有电子烟监管体系出发，从不同角度分析和探索电子烟市场监管面临的难点，从源头管控、许可证后续监管、立法、宣传、技术创新、加强统筹协调六个方面探索电子烟市场监管体系建设，致力于为电子烟监管提供有益的建议和帮助。对电子烟监管实务中存在的难点进行了系统的阐述，并针对监管难点进行了深入的研究和探讨，结合实际工作提出了相应的对策措施。

关键词：电子烟；电子烟产业；监管；监管体系

一、电子烟监管难点

目前，对电子烟的监管已形成较为完善的“1+2+N”监管体系。该体系以《中华人民共和国烟草专卖法实施条例》为根本，以《电子烟管理办法》和《电子烟》国家标准为基础，以多个政策性文件为支撑。上述政策的出台实施，标志着电子烟的生产、销售、运输、进出口等各个环节实现了有法可依，电子烟乱象丛生的局面得以扭转。但与此同时，电子烟行业也面临着当下的阵痛。

在过去电子烟的消费群体中，绝大多数都是果味电子烟的消费群体。而现在果味电子烟全面禁售，再加上电子烟消费税正式实施，门店产品价格上涨，这对于电子烟的消费群体和电子烟行业从业者来说，都是非常严峻的挑战，很多电子烟经营门店因此关门歇业。但从这些阵痛中也能看出电子烟未来监管的重点和方向。

继续经营的市场主体面临着同样的市场困境，要么在市场上重新培育烟味电子烟的消费群体，要么继续销售无证生产的果味电子烟等低价电子烟产品。显然，比起前者，后者对很多人来说是一条更快捷的“捷径”。因此，目前电子烟市场乱象丛生，果味电子烟暗中销售，奶茶杯、可乐罐等新型电子烟层出不穷，它们没有固定的烟支形状、盒包条包外观，没有统一的喷码标识，无论生产者还是销售者都多存在夸大宣传的现象，而且往往通过互联网、物流快递等渠道进行销售，行为隐蔽，监管难度较大。这也就要求我们的专卖执法人员，对于电子烟零售终端相关案件的查处，绝不能只进店检查就了事。在线索来源上，意味着要加大举报投诉的奖励力度，通过对电子烟产品的全民监督，获取更全面的线索。在排查方式上，要更加注重网上线索的收集。在联合检查方面，加大与市场监督管理、公安等部门的配合力度，适当开展市场大检查专项行动，对电子烟行业开展联合治理。

此外，电子烟的生产和销售已经实行许可证管理，但目前取得电子烟生产许可证的企业在全国电子烟生产企业中所占比例并不高，因此市场上有很多非持证企业仍在非法生产。这些企业非法生产的电子烟产品，凭借低价优势，在全国各地仍然暗藏交易，劣币驱逐良币的情况在市场上时有发生。如何维护持证企业的合法利益，如何从生产源头上保证电子烟的合法性，也是经历阵痛后电子烟行业能够持续发展的先决条件。这也要求专卖部门重拳出击，加大对生产环节的监督检查力度，从源头上打击电子烟违法违规生产行为，集中力量开展电子烟企业生产环节大扫除。

二、电子烟监管体系构建及完善

（一）加强源头管控

目前，国家对烟草制品生产所需烟叶的种植、收购、调拨实行全程计划管理，有力地保障了烟草产业的健康稳定发展。市场中流通的果味电子烟产品成分中含有对身体有害的不明化学物质已被普遍认同。电子烟监管体系需拓展至原料供应链前端，针对尼古丁类物质生产实体建立覆盖生产制造、仓储管理、物流运输、市场流通等全链路环节的全流程监管机制。通过构建物质流向追溯体系，完整记录原料提取、制剂配制、成品流通等关键节点数据，形成覆盖产品全生命周期的动态监测网络，从而实现对敏感物质的靶向管控，为精准实施监管措施提供数据支撑。

强化电子烟行业源头管控，强化管理监管工作，提升法治化规范化监管水平，是行业长期发展的大事。我们要以“一盘棋”思想履行专卖监管职责，对电子烟各类违法犯罪行为进行全方位打击，提升卷烟市场净化率，让电子烟监管工作全面纳入法治化、规范化轨道。

一是在优化营商环境的大背景下，仍然要加强烟草市场全方位的监管，坚持端窝点、破网络、抓主犯，深化多部门协作、区域协作，加强信息情报中心建设和运用，强化对非法烟叶经营、烟碱原料、中转运输、分销终端的全链条打击，打击各类涉电子烟违法犯罪活动。同时突出问题导向，抓住重点问题，聚焦短板弱项，落实落细措施，做好风险防范工作，及时沟通情况，填补电子烟行业发展新形势下可能出现的监管漏洞。

二是坚持生产经营秩序严格规范。要充分发挥规范管理的保驾护航作用，持续提高专卖内管的系统性、科学性、精准性，加强生产调拨、烟草采购、电子烟出口、雾化物、雾化装置技术研发试制等重点环节监管，将电子烟管理规范落实到生产经营全过程各环节，对破坏电子烟生产经营秩序、污染生态环境、未按相关规定及时整改的企业依法查处，切实把高质量发展建立在严格规范的基础之上，促进企业规范发展。

三是坚持常态化监管电子烟。认真贯彻落实《电子烟管理办法》和《电子烟》强制性国家标准及配套监管政策，规范电子烟行业源头管理和市场流通环节，严厉打击各类涉电子烟违法犯罪行为，全面提升法治化、规范化监管水平。

（二）重视烟草专卖许可证后续监管

思想是行动的先导，只有树立了重视许可证后续监管的观念，才能从根本上提升后续监管工作。烟草专卖制度的核心执法主体是具备执法资格的执法人员，其专业素养直接关系监管制度效能转化。这就要求构建系统化专业能力建设机制，打破对“重许可轻监管”的路径依赖，加快向全周期监管理念转型。

具体而言，需实现三大认知重构：在准入制度层面确立审慎准入与动态监管并重的治理逻辑；在权责配置维度强化“谁审批谁监管”的责任传导机制；在治理模式上突破静态审批思维，建立覆盖市场主体全生命周期的动态考评体系。通过认知迭代与制度创新的双向互动，方能破除制约监管效能的观念障碍，实现执法能力现代化与制度供给精准化的协同推进。要保证烟草专卖许可后续监管的有效性，必须建立规范高效的监督管理机制，逐步形成流程清晰、权责明确的制度体系，确保各项措施落到实处，对整个市场和行政管理等各个环节产生积极影响。

其次，督促零售商按照法律法规进行销售。要对销售电子烟的实体店进行全面检查，重点检查电子烟产品是否符合国家标准、有无违规操作等情况。做好电子烟实体店日常管理工作，按照“一档”的方式进行建档，对实体店销售电子烟的种类、品牌、进货渠道、销售动态等信息进行登记，做好电子烟的流通记录，并参照传统烟草产品管理模式，对电子烟销售环节进行严格把关。此外，加强对网络平台的监控。要对网络平台上私自销售电子烟的商家和交易行为进行监测取缔，对网络上违规宣传销售电子烟的行为及时处理，净化网络环境，坚决打击不良商家通过微信、抖音等平台，利用公众号或短视频等私自销售电子烟的行为，对通过网络向未成年人销售电子烟的商家或个人从快从重处罚，构成犯罪的依法追究刑事责任。

（三）精细立法，厘清政策

电子烟作为一种新生事物，其自身特点，无论是产品结构、雾化原理还是使用方法，都与传统烟草有着完全的区别。新闻媒体对电子烟行业前景的报道有喜有忧，一方面电子烟企业由“粗放式发展”向“合规式发展”转变，有利于提升行业发展质量，增强企业的合规经营能力；另一方面，电子烟监管短时间内大幅加码，实际操作过程中产生了信息不理解、宣传不到位、烟草系统内部衔接沟通不畅、烟草主管部门与其他行政管理部门衔接不畅、电子烟产业链上下游衔接不畅等问题。当前电子烟领域的一系列立法，其直接目的大多是为了“管得住”、“拨乱反正”，但过快的立法往往容易矫枉过正，影响电子烟行业的健康发展，甚至引发行政诉讼、行政复议等方面的风险。下一步，在现有电子烟立法的基础上，要更加注重精细化管理，把电子烟、加热卷烟管理的侧重点区分开来，避免管得过长、管得过死。

（四）加强宣传

经过多年的宣传，我国公众对“吸烟有害健康”的认知程度已经非常高，但受限于电子烟形式新颖和防控宣传的普及程度，公众对电子烟的知晓度和认可度仍有提升空间，社会各界对电子烟是否属于“戒烟产品”也存在较大分歧。在今后的电子烟控烟工作中，要避免传统意义上的口号式说教，要围绕群众的实际生活，把控烟工作做好，引导消费者理性选购。要加大电子烟产品的正确宣传力度，帮助消费者客观认识电子烟作为新型烟草产品的作用，加强电子烟相关法律法规以及电子烟原理、成分等方面的宣传，引导消费者在传统香烟和电子烟之间理性选择，减少消费者对电子烟产品的认知偏差，尤其是年轻消费者。

青少年群体是电子烟的潜在消费主体，研究发现，青少年因吸食电子烟而对尼古丁产生依赖，仅仅是因为所谓的“很酷”、“很好玩”，或者简单地出于从众心理。青少年吸食电子烟会使睡眠质量明显下降，心智尚未发育成熟的青少年在使用电子烟后，可能会追求更刺激的传统香烟，或者尝试酒精饮料甚至毒品，这些都会对他们的健康成长和社会发展产生重大危害。

2018年以来，我国围绕未成年人保护出台了一系列电子烟监管政策，从《关于禁止向未成年人出售电子烟的通告》到《关于进一步保护未成年人免受电子烟侵害的通告》，再到2021年新修订的《未成年人保护法》明确禁止向未成年人售烟（含电子烟），相关法律法规不断完善，电子烟特殊群体保护逐步有法可依。2022年，国家局等四部门联合印发《清理整治向未成年人销售电子烟涉电子烟违法犯罪专项工作方案》，直指电子烟销售的隐秘角落，要求各地公安、烟草专卖、市场监管、教育等部门建立健全联合执法等工作机制，抓好宣传、整治、查处等各项措施的落实，形成打击整治工作合力。让青少年远离电子烟，保护未成年人身心健康，是电子烟行业发展需要政府始终如一的职责。今后，要联合学校、媒体加强禁烟科普宣传进社区，形成全社会保护未成年人免受电子烟侵害的强大合力，可以通过增加课堂教学内容、开展控烟知识竞赛、辩论会、专题文娱活动等方式，提高青少年对电子烟危害的认识，引导青少年正确对待新型烟草，走出跟风攀比的误区，主动放弃电子烟的吸食。其次，要对外部环境进行净化。相关部门要加强校园周边电子烟销售管理和检查，规范电子烟销售场所，对电子烟销售网点进行排查清理，净化校园周边环境。最后，要对网络环境进行清理。对互联网推广销售电子烟有害信息进行清理，对向未成年人销售电子烟的违法行为进行查处，赋予任何人对违法行为进行投诉举报的权利。

电子烟监管面临传统烟草市场发展中的新问题，要巩固和扩大目前电子烟在内的类烟产品专项治理成果，继续加大对网络直播平台和互联网违法售烟乱象的治理力度，不断提高能力水平，破解涉烟监管新难题。

（五）促进技术创新

早在2019年，中央巡视组巡视烟草行业时就提到，中国烟草对国际烟草发展的预判不足，与长期以来行业行政垄断、封闭管理有很大关系。新型烟草制品形式多样，更新换代迅速，目前电子烟管理法律体系解决了短期从无到有的问题，建立了基本秩序，但检测机构对市场上新出现的电子烟检测水平仍有提升空间。对于预投放市场或电子烟监管实务中查扣的电子烟类产品，由于检测时间较长，或者不同的检测结果存在差异，容易产生纠纷。所以，我们要重视技术开发，引导科研力量良性发展，为企业创造一个检测电子烟产品的良好科研环境。在合法合规的前提下，构筑起电子烟产品质量控制的屏障，为维护电子烟行业健康有序发展而努力。不设“路障”，不设“路牌”，不苛求当前电子烟行业监管的尽善尽美，而是放眼望去，随着政策的逐步释放，在优化营商环境的大背景下，政府倾力帮扶，科学施政，电子烟企业守住底线，不碰高压线，长远发展才是王道。

（六）加强统筹协调

相较于传统烟草制品，电子烟监管体系呈现多维度交叉特征。从管理主体看，该领域既涉及产品成分标准、质量检测规范、包装标识合规等标准化规制问题，又包含跨境流通渠道、市场销售网络、未成年人保护等法律合规性挑战。这种复合型监管需求决定了单一行政主体难以独立承担治理职责，需构建跨部门协同治理机制。具体而言，市场监管机构应聚焦准入资质审核与广告内容规范，卫生健康部门需强化公共场所禁烟执法力度，烟草专卖部门则应重点防范向未成年群体销售行为。通过厘清各职能部门权责边界，建立常态化信息共享平台，形成“准入管控-市场监督-终端执法”的三维监管链条，方能实现治理效能的最大化。

三、结语

当前我国电子烟法律监管体系已取得显著治理成效。这一阶段性成果的取得具有历史必然性，但需清醒认识到，现代市场监管体系的构建具有长期性和复杂性特征。电子烟市场监管机制的完善需要坚持系统思维，统筹整合各领域治理资源，通过多维度制度创新持续提升治理效能。唯有构建起全链条闭环管理体系，才能为规范行业秩序、维护市场公平提供制度支撑，才能为保障国家经济利益构筑战略防线。

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